Diseñando un programa de protección social durante el Covid-19

Profesores afiliados a J-PAL apoyaron al gobierno de Chile a diseñar un programa de transferencia de efectivo durante la pandemia de Covid-19, que alcanzó de más de 3 millones de hogares.
Men walking on the street wearing masks
Photo: Shutterstock.com

La pandemia del Covid-19 ha impuesto desafíos económicos y sociales sin precedente. Por ejemplo, los cierres de negocios han empujado a un estimado de 176 millones de personas a la extrema pobreza, tan sólo en el año 2020. Alrededor del mundo, las poblaciones con bajos ingresos han sido desproporcionadamente impactadas por la crisis, enfrentando mayores pérdidas de trabajo, aumentos en los riesgos de salud, y una disminución del acceso a servicios de apoyo, con pocos o sin recursos para mantener el sustento. Los programas de protección social se han convertido en elementos cruciales para proveer ingresos a grupos vulnerables, particularmente trabajadores informales, a lo largo de la crisis.

En Chile, los afiliados a J-PAL Francisco Gallego y Claudia Martínez fueron parte de un equipo de economistas y personas expertas en políticas públicas de la Universidad Católica de Chile (PUC) que, en conjunto con personal de J-PAL Latinoamérica y Caribe (LAC), apoyaron al gobierno en el diseño de un programa de transferencia de efectivo para quienes no tenían un empleo formal o que no aparecían en las bases de datos de grupos beneficiarios del gobierno. En base a los hallazgos de 24 evaluaciones aleatorizadas sobre diferentes tipos de transferencias y esquema de entregas, el equipo desarrolló una propuesta que ayudó a orientar el diseño del programa de Ingreso Familiar de Emergencia (IFE). Desde su inicio mayo del 2020, el programa de US$830 millones alcanzó a más de 3 millones de hogares en los primeros cinco meses.1  

El problema

El Covid-19 ha impactado desproporcionadamente a las poblaciones de bajos ingresos, planteando interrogantes sobre cuál es la mejor forma de focalizar y entregar programas de protección social a los hogares vulnerables.

El brote de la pandemia de Covid-19 ha destacado el rol de los gobiernos en apoyar a los grupos más vulnerables en tiempos de crisis. Con la implementación de medidas de cuarentena alrededor del mundo, las poblaciones de bajos ingresos han sido desproporcionadamente impactadas por las crisis económicas, enfrentando mayores pérdidas de laborales, riesgos de salud, y una disminución en el acceso a servicios de apoyo, con pocos o sin recursos para mantener el sustento.

Los programas de protección social, como las transferencias de dinero o comida, han sido cruciales para que estos grupos puedan enfrentar las vulnerabilidades de salud y económicas causadas por esta crisis. Uno de los principales desafíos asociados con las políticas de asistencia social, sin embargo, es la focalización—i.e. ¿cómo identificar a las personas que más necesitan este apoyo?

Al inicio del 2020, incluso previo al inicio de la pandemia por Covid-19, Chile estaba experimentando una crisis económica, que presionó al gobierno para lidiar con las temáticas de inequidad y mejoras de bienestar social. El inicio de la pandemia a mediados de marzo llevó a cambios sociales y económicos adicionales, como un aumento del desempleo y vulnerabilidad resultante de las medidas de cuarentena. Una encuesta llevada a cabo por el PNUD y el gobierno chileno mostró que antes de la pandemia, un 16,5 porciento de los hogares declaraba que su ingreso no era suficiente para financiar sus gastos. En julio del 2020, esta cifra aumentó a un 48,8 porciento de los hogares.

El gobierno chileno decidió responder a la crisis a través de una serie de políticas que apuntaban a mitigar el impacto negativo del Covid-19. La primera ola de medidas anunciadas incluía transferencias de dinero a los hogares más vulnerables (Bono de Emergencia Covid-19) que ya se encontraban registrados en programas de protección social, así como una serie de políticas cuyo objetivo era apoyar a trabajadores formales y dueñas o dueños de pequeños negocios.2 

Sin embargo, estas políticas no incluían a las personas sin un trabajo formal ni a las que estaban fuera de las bases de datos de beneficios sociales (Registro Social de Hogares), las que representaban a más de un 26 porciento de la fuerza laboral en Chile, al segundo trimestre del 2020. Esto se transformó en una preocupación mayor para el gobierno; las y los trabajadores informales se vieron particularmente afectados por las medidas de cuarentena, puesto que la mayoría de sus actividades e ingresos se generaban trabajando en las calles y con contacto entre personas. El gobierno necesitó por lo tanto, encontrar la forma más efectiva de identificar y alcanzar a esta población para entregarles el tipo de apoyo que necesitaban.

Asesoramiento sobre políticas públicas

Basándose en la evidencia de evaluaciones aleatorizadas, investigadores de J-PAL desarrollaron una propuesta de programa de transferencias para el gobierno chileno.

Al inicio de la pandemia, el Ministro de Hacienda solicitó directamente al co-director científico de J-PAL LAC, Francisco Gallego, asesoría sobre la mejor manera de proveer apoyo económico a los hogares más vulnerables durante la pandemia. Específicamente, se buscó evidencia para ayudar a resolver los siguientes desafíos.

  1. Identificar y definir la población que recibiría las transferencias.
  2. Crear una lista de beneficiarios mediante datos administrativos u otras estrategias, teniendo cuidado de dejar fuera a quienes no eran elegibles y evitando el contacto en persona.
  3. Definir el tipo de transferencia (condicional, incondicional, en efectivo, en especies, vouchers, etc.), dimensiones, frecuencia, sistema de entrega, y superposición con otros subsidios estatales, respetando las restricciones fiscales del presupuesto público.
  4. Considerar potenciales incentivos inesperados o comportamientos no deseados que un subsidio o transferencia podría generar (e.g. incentivos para quedarse en el sector informal para evitar perder el subsidio). 

Para responder a esta problemática, Gallego creó un grupo de trabajo compuesto de economistas de Chile y personas expertas en políticas de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), incluyendo en la afiliada a J-PAL Claudia Martínez.3 Simultáneamente, J-PAL LAC preparó dos informes de evidencia sobre los impactos de diferentes programas de protección social. Estos materiales fueron compartidos inicialmente por Gallego con el ministro en una serie de reuniones, y luego incluidos como un apéndice en la propuesta final del programa, presentados por el grupo de trabajo al gobierno.

Los resúmenes de evidencia incluyeron una revisión de 24 evaluaciones aleatorizadas (veinte de las cuales fueron conducidas por afiliados de J-PAL), analizando la efectividad de diferentes tipos de trasferencias, esquemas de entrega, duración, cantidad, y condicionalidad. Los informes destacaron la importancia de las transferencias monetarias incondicionales para proveer a los hogares de mayor flexibilidad en sus decisiones de consumo, permitiéndoles gastar de acuerdo a lo que ellos identifican como las necesidades más urgentes. 4 5  La evidencia también sugirió que, dadas las medidas de distanciamiento, las transferencias remotas podían ser más efectivas en abordar los desafíos logísticos de la implementación del programa.6

Otra importante discusión se enfocó en la efectividad relativa de diferentes estrategias de focalización, como la identificación de personas elegibles a través de datos administrativos, autoselección o selección comunitaria.7 8 9  Finalmente, la evidencia destacó la importancia de proveer al público con información clara de los beneficios de los programas para mejorar la entrega de estos y facultar los hogares para recibir los beneficios que les corresponden.10  En general, la evidencia apuntó al potencial de las transferencias en efectivo para reducir la pobreza,11 mejorar los resultados educacionales,12 13 14  e incrementar el acceso a los servicios de salud.15 16 17

En paralelo, Gallego y Martínez también se involucraron en una serie de conversaciones sobre el gasto gubernamental y la respuesta económica para contener el virus. Como parte de distintas comisiones asesoras, entregaron apoyo técnico para ayudar a los encargados de las políticas a diseñar un plan fiscal que reservara recursos suficientes para programas de protección social en el largo plazo. Estos aportes fueron esenciales para ayudar a acelerar el proceso político y garantizar la implementación oportuna del programa

De la investigación a la acción

Orientado por las recomendaciones de afiliados y personal de J-PAL, el gobierno de Chile diseñó e implementó un programa de protección social para mejorar el bienestar económico de los hogares adversamente afectados por el Covid-19.

En mayo del 2020, el gobierno chileno creó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), un programa de transferencias de efectivo construido con base en la evidencia y asesoría compartidas por el grupo de trabajo. La ley fue aprobada el 16 de mayo del 2020 (ver el texto completo aquí) y la primera transferencia se realizó el 29 del mismo mes. Los hogares con ingresos informales fueron elegibles para recibir las transferencias por un máximo de seis meses, con una reducción del monto de un 70 y 55 porciento en los últimos dos meses, respectivamente. El monto de la transferencia depende del tamaño del hogar, con hogares recibiendo 100.000 pesos chilenos (US136) por persona hasta un tope de cuatro miembros, y bajando gradualmente.

La orientación entregada por el grupo de trabajo, con apoyo de J-PAL LAC, ayudó a definir e identificar la población objetivo, así como a seleccionar la cantidad y duración de las transferencias. Como se recomendó en la propuesta, el IFE se enfocó en entregar ayuda al 60 porciento de los hogares más vulnerables con ingresos informales usando información administrativa del Registro Social de Hogares para identificar los hogares elegibles. El programa también incluye un mecanismo para permitir que potenciales beneficiarios no identificados a través de los datos administrativos puedan postular individualmente y que sus casos sean valorados– una medida que la propuesta identificó como necesaria debido a la naturaleza imperfecta de los datos existentes. Finalmente, tal como se recomendó en la propuesta, el gobierno escogió utilizar pagos electrónicos y depósitos directos a las cuentas de banco de las y los beneficiarios, evitando aglomeraciones de gente en bancos u otras oficinas.

Chile necesitaba urgentemente respuestas para apoyar a las familias y subsidiar el empleo asociado con la pandemia. Esto requirió de gran agilidad y creatividad, en el más amplio sentido de la palabra, diseños de políticas a las que no estábamos acostumbrados. No solo hubo una contribución intelectual, teórica y aplicada de gran nivel, sino que además Francisco Gallego y J-PAL fueron capaces de unir a las mejores mentes de la PUC- Chile, quienes, con gran compromiso y apoyo sistemático, otorgaron fortaleza y confianza a lo que se estaba haciendo. Me encuentro sinceramente agradecido por la oportunidad y por este trabajo, ya que creo que esta es la forma en que las políticas públicas se construyen, de forma colaborativa.

 Ignacio Briones, Ex-Ministro de Hacienda de Chile

Esta experiencia destaca cómo la evidencia de evaluaciones aleatorizadas, combinada con conocimiento y comprensión del contexto local, pueden jugar un rol potente en orientar las decisiones gubernamentales en el diseño de programas de protección social. De acuerdo al Banco Mundial, programas de protección social como el IFE, ayudaron a mitigar algunos de los efectos de la crisis económica causados por el Covid-19. Previo a la pandemia, un 3,3 porciento de los chilenos vivía bajo la línea de la pobreza (menos de $5.5 dólares por día). A pesar de las pesimistas predicciones tempranas de que la pandemia llevaría a cerca de un millón de chilenos a la pobreza extrema, las medidas de asistencia social implementadas por el gobierno ayudaron a mantener la tasa de pobreza en Chile casi sin cambios.

References

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Schultz, P. 2004. “School Subsidies for the Poor: Evaluating the Mexican Progresa Poverty Program.” Journal of Development Economics 74 (1): 199–250.

1.
Al 31 de agosto de 2020.
2.
El Bono Covid consistió en una transferencia incondicional en efectivo por una única vez a personas y/u hogares de 50.000 pesos chilenos (US$70). Además, se promulgaron nuevas leyes para permitir el acceso a los beneficios del seguro de desempleo a las personas ocupadas en el sector formal que vieron sus trabajos afectados por la pandemia de Covid-19, así como la postergación del pago de impuestos por parte de las pequeñas y medianas empresas.
3.
El grupo también incluyó a los profesores de la PUC Josefa Aguirre y Andrés Hojman, especialistas del Centro de Políticas Públicas de la PUC Humberto Jiménez y María de los Ángeles Morandé, así como a personal de J-PAL LAC, Paula Pedro y Edoardo Trimarchi.
4.
Como se mencionó anteriormente, a partir de octubre de 2019, Chile atravesó un período de fuerte conflictividad social y crisis económica, lo que generó una mayor vulnerabilidad de los hogares de bajos ingresos en áreas específicas del país. Los datos administrativos disponibles en ese momento no tenían en cuenta estos cambios socioeconómicos recientes y, por lo tanto, ya no eran perfectamente representativos de la población chilena.
5.
Haushofer, J., and J. Shapiro. “The Short-Term Impact of Unconditional Cash Transfers to the Poor: Experimental Evidence from Kenya.” The Quarterly Journal of Economics, accepted manuscript, July 19, 2016. Haushofer, J., and J. Shapiro. “The Long-Term Impact of Unconditional Cash Transfers: Experimental Evidence from Kenya.” Working Paper, January 2018
6.
McIntosh, C., and A. Zeitilin. “Benchmarking a Child Nutrition Program against Cash: Experimental Evidence from Rwanda.” Working Paper, 2018.
7.
Aker, J.C., R. Boumnijel, A. McClelland, and N. Tierney. 2016. “Payment Mechanisms and Anti-Poverty Programs: Evidence from a Mobile Money Cash Transfer Experiment in Niger.” Economic Development and Cultural Change 65 (1).
8.
Hanna R., and B.A. Olken. 2018. “Universal Basic Incomes versus Targeted Transfers: Anti-Poverty Programs in Developing Countries”. Journal of Economic Perspectives, 32(4):201-226.
9.
Alatas, V., A.V. Banerjee, R. Hanna, B.A. Olken, R. Purnamasari, and M. Wai-Poi. 2016. "Self-Targeting: Evidence from a Field Experiment in Indonesia." Journal of Political Economy 124(2).
10.
Alatas, V., A.V. Banerjee, R. Hanna, B.A. Olken, and J. Tobias. 2012. "Targeting the Poor: Evidence from a Field Experiment in Indonesia." American Economic Review 102(4): 1206-1240.
11.
Banerjee A.V., R. Hanna, J. Kyle, B.A. Olken, and S. Sumarto, 2018. "Tangible Information and Citizen Empowerment: Identification Cards and Food Subsidy Programs in Indonesia," Journal of Political Economy 126, (no 2): 451-491.
12.
Fiszbein, A., and N. Schady. 2009. Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank Publications, Washington D.C.
13.
Schultz, P. 2004. “School Subsidies for the Poor: Evaluating the Mexican Progresa Poverty Program.” Journal of Development Economics 74 (1): 199–250.
14.
Glewwe, P., and P. Olinto. 2004. “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfers on Schooling: An Experimental Analysis of Honduras’ PRAF Program.” University of Minnesota Unpublished Manuscript.
15.
Maluccio, J. A. 2007. “The Impact of Conditional Cash Transfers in Nicaragua on Consumption, Productive Investments, and Labor Allocation.” ESA Working Paper No. 07-11.
16.
Gertler, P. 2000. “Final Report: The Impact of Progresa on Health.” International Food Policy Research Institute (IFPRI): Food Consumption and Nutrition Division.
17.
Gertler, P. 2004. “Do Conditional Cash Transfers Improve Child Health? Evidence from PROGRESA’s Control Randomized Experiment.” American Economic Review 94 (2): 336–341.
18.
Attanasio, O., E. Battistin, E. Fitzsimons, and M. Vera-Hernandez. 2005. “How Effective are Conditional Cash Transfers? Evidence from Colombia.” London, U.K: Institute for Fiscal Studies Briefing Note.