Información y fiscalización para la reducir la sobrepesca

Evidencia de una evaluación aleatorizada y un análisis de costo-efectividad llevaron al gobierno chileno a expandir una campaña de información a consumidores para proteger a las especies marinas en riesgo.
Fishing boat in Chile
Photo: Pablo Izquierdo | J-PAL

En Chile, la sobrepesca de la merluza del Pacífico representa un gran desafío ambiental y económico. Esta práctica puede dañar ecosistemas marinos, crear tensiones económicas en los mercados locales, y amenazar las necesidades nutricionales y de consumo de las poblaciones locales. El investigador asociado a J-PAL, Mushfig Mobarak (Universidad de Yale) y su coautor Andrés González-Lira (UC Berkeley), en conjunto al Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca) evaluaron diferentes estrategias ara asegurar el cumplimiento de la veda estacional para la merluza. Su evaluación aleatorizada encontró que ambos, las campañas de información a consumidores y las estrategias de fiscalización de las ventas fueron efectivas en reducir la disponibilidad de merluza ilegal en los mercados locales. Guiados por los resultados de la evaluación y un análisis de costo-efectividad, el Servicio Nacional de Pesca expandió la campaña de conciencia al consumidor evaluada en el estudio y adaptó sus tácticas de fiscalización.

El problema

A pesar del esfuerzo del gobierno, muchas especies marinas en Chile han sido sobreexplotadas y están en riesgo de colapsar.

Globalmente, un 31,4 porciento de las especies de peces del mundo han sido sobreexplotadas a niveles biológicamente insostenibles, de acuerdo a un estimado del 2013.1  La sobrepesca, el acto de recolectar especies acuáticas a una tasa más rápida que lo que tarda la especie en reproducirse puede ser una consecuencia de degradación del ecosistema y de métodos de pesca destructivos, así como de cambios de patrones de consumo humano y de una regulación indeficiente. En Chile, la recolección ilegal de peces como la merluza ha resultado en la sobreexplotación de estas poblaciones de peces. Esta práctica a su vez ha dañado los ecosistemas marinos, creado tensiones en los mercados locales, y amenazado las necesidades nutricionales y de consumo humanas. En los últimos veinte años, el gobierno chileno ha creado numerosas regulaciones para proteger especies en riesgo, incluyendo la implementación de cuotas restrictivas y veda a recolección y venta de peces durante las épocas de reproducción. Sin embargo, muchas especies de peces continúan en riesgo—en el 2015, el 72 porciento de las especies de peces en Chile se encontraban sobreexplotados o colapsados.2

La implementación y fiscalización de las cuotas de pesca han resultado difíciles debido a los costos programáticos restrictivos y la poca capacidad de regulación. La mayor parte de la pesca en Chile es realizada a pequeña escala por personas que operan de manera informal en negocios geográficamente dispersos, dificultando el monitoreo. Un desafío adicional que enfrenta el gobierno es la habilidad de pescadores y vendedores para encontrar vacíos y evadir al personal que regula, bajando la efectividad de las actividades regulatorias y permitiendo el florecimiento de los negocios ilícitos. Además, hay una falta general de consciencia entre quienes consumen pescado sobre las regulaciones gubernamentales en la industria pesquera.

La investigación

Tanto las campañas de información al consumidor, como la fiscalización a las ventas reducen la disponibilidad ilegal y consumo de la merluza.

En mayo del 2015, oficiales del Servicio Nacional de Pesca asistieron a un curso de incubación de proyectos dirigido por la oficina de J-PAL Latinoamérica y Caribe (LAC) y la Dirección de Presupuestos de Chile (DIPRES). Luego del curso, algunas de las personas asistentes se interesaron en desarrollar y evaluar rápidamente diversas estrategias regulatorias. En conjunto a investigadores asociados a J-PAL testearon los impactos relativos y la costo-efectividad de las campañas de información orientadas al consumidor y de la fiscalización de los puestos de venta sobre la captura y comercio ilegales de merluza.

Los investigadores asignaron aleatoriamente a conjuntos de vendedores (también conocidos como circuitos) a uno de cuatro grupos:

  1. Campaña de información: el Servicio Nacional de Pesca distribuyó cartas, panfletos y posters en los sectores residenciales alrededor del circuito. Los materiales informaban al consumidor sobre la disminución de la población de la merluza y la veda en las ventas.
  2. Fiscalización: agentes inspectores realizaron visitas regulares a los mercados de pecados del circuito, entregando sanciones de US$200 a quienes eran observaban vendiendo pescado ilegalmente.
  3. Información y fiscalización: los circuitos recibieron la campaña de información y la fiscalización.
  4. Grupo control: los circuitos no recibieron ni la campaña de información ni la fiscalización.

Los grupos que recibieron el tratamiento de fiscalización (2 y 3) fueron aleatoriamente asignados a dos condiciones más: recibir visitas predecibles o impredecibles y recibir visitas de baja o alta intensidad.

Las campañas de información y fiscalización redujeron la disponibilidad y consumo de la merluza en un 30 porciento. La campaña de información llevó a más consumidores a estar alerta de la veda y reportó un menor consumo ilegal de merluza. Las fiscalizaciones que ocurrieron en forma impredecibles llevaron a reducciones sustanciales de merluza ilegal en los mercados locales. Sin embargo, las fiscalizaciones más frecuentes con aviso previo no redujeron las ventas ilegales. En su lugar, las y los vendedores adoptaron tácticas para evitar las sanciones, como esconder el pescado o decir que había sido capturado y congelado antes de la veda.

Los investigadores también recolectaron información del Servicio Nacional de Pesca sobre los costos administrativos de implementar ambas estrategias para realizar un análisis comparativo de costo-efectividad.  Encontraron que la información de la campaña era más costo-efectiva en reducir la venta ilegal de merluza que la estrategia de fiscalización.

Para más información, ver el resumen de evaluación.

De la investigación a la acción

Basado en la investigación, el Servicio Nacional de Pesca expandió las campañas de información e integró las visitas impredecibles a la estrategia.

La evaluación aleatorizada convenció al Servicio Nacional de Pesca de la efectividad de las campañas de información, las cuales continuaron y expandieron en los años subsecuentes. Orientada por los resultados de la evaluación y el análisis de costo-efectividad, la agencia ha continuado  desde el 2016 la campaña de información durante la veda estacional a la pesca de merluza.3

El mayor logro fue tener una estadística objetiva para ver cuán efectiva era la diseminación de información en comparación con las fiscalizaciones… el estudio de costo-efectividad realizado por los investigadores fue particularmente útil para convencer a la gente del valor de esta otra estrategia de campañas de información.

- Daniel Molina (2017), ex jefe de la Unidad de Inspección y Fiscalización del Servicio Nacional de Pesca de Chile.

El Servicio Nacional de Pesca también cambió la forma en que realizaban las fiscalizaciones. Usando como base los hallazgos y datos recolectados de la evaluación, adaptó su estrategia de fiscalización llegar a los mercados más estratégicos de forma impredecible:

Estamos usando datos geo-referenciados de la evaluación, que nos dicen qué mercados (ferias) son más o menos cumplidoras con las regulaciones. Esto nos permite distribuir nuestros recursos para manejar el riesgo de manera más efectiva, enfocando nuestros efectos en los lugares con menor cumplimiento.

- Jorge Toro da Ponte (2017), ex Subdirector de Industria Pesquera, Servicio Nacional de Pesca de Chile.

El Servicio Nacional de Pesca ha aplicado los hallazgos de las evaluaciones para diseñar campañas similares para otras especies sobreexplotadas. En el 2018, la agencia lanzó un nuevo sitio web y el hashtag #salvavedas para promover la protección de doce especies marinas sobreexplotadas. La agencia también expandió la estrategia de sus campañas de información, colgando posters, distribuyendo panfletos y lanzando campañas locales y en redes sociales para seis especies marinas.

Los oficiales del Servicio Nacional de Pesca continúan experimentando con campañas de información a los consumidores e intervenciones siguiendo la alianza con J-PAL. Sernapesca piloteó un nuevo programa llamado Sello Azul, que entrega una certificación a los restaurantes que venden mariscos de origen legal, permitiendo a los consumidores elegir frecuentar estos lugares. El programa se ha expandido desde entonces, cubriendo restaurantes y cadenas de supermercados.

References

Gonzalez-Lira, Andres and Ahmed Mushfiq Mobarak. 2019. "Slippery Fish: Enforcing Regulation under Subversive Adaptation." Working Paper. Availabile at: https://faculty.som.yale.edu/mushfiqmobarak/papers/HakePaper.pdf.

2.
 Subpesca. Estado de situación principales pesquerías chilenas. Servicio Nacional de Pesca de Chile, 2015.
3.
Por ejemplo, ver el anuncio de la institución sobre la continuación de la campaña de 2019 en su página de Facebook.